山添 拓 参議院議員/弁護士 東京選挙区候補 日本共産党

国会報告

2018年・第196通常国会

津波計算を怠った東電、保安院について質問

要約
  • 政府の地震調査研究推進本部が2002年に発表した長期評価について、東電や保安院はどのように対応したのかを質問。当時の資料について、原子力規制委員会委員長は「保安院から引き継いでいない。」と答弁を拒否。東電は「確認できない」。調査会として資料要求するよう求めました。

 

○山添拓君 日本共産党の山添拓です。

二月の当調査会で、私は原発の安全審査における巨大噴火の位置付けについて質問をいたしました。

原子力規制委員会は、その後の三月七日、火山影響評価ガイドの基本的な考え方なる文書を発表し、従来の巨大噴火対策を事実上骨抜きにいたしました。資料の一ページを御覧ください。この一ページの最も下の丸で始まる文章なんですが、現在の火山学の知見に照らし合わせて考えた場合には運用期間中に巨大噴火が発生する可能性が全くないとは言い切れないものの、これを想定した法規制や防災対策が原子力安全規制以外の分野では行われていない、したがって、巨大噴火によるリスクは社会通念上容認される水準であると判断できると、こうしています。

しかし、既に指摘もいたしましたが、内閣府の検討会は、二〇一三年に発表した大規模火山災害対策への提言において、巨大噴火に関する知見は非常に限られている、噴火予知や対応策について研究を進める体制も整っていないとしておりまして、知見が限られる中で研究や対策の必要性が指摘されております。

にもかかわらず、社会通念上容認されているなどと言えるのかと。巨大噴火のリスクに対して原子力の安全対策をこれは取らないことなんですか。規制委員長、お答えください。

○政府特別補佐人(更田豊志君) お答えいたします。

巨大噴火の可能性評価については、巨大噴火によるリスクが社会通念上容認される水準であると判断できることを考慮すれば、現在の火山学の知見に照らした火山学的調査を十分に行った上で、火山の現在の活動状況は巨大噴火が差し迫った状態ではないことが確認でき、かつ運用期間中に巨大噴火が発生するという科学的に合理性のある具体的な根拠があるとは言えない場合は、少なくとも運用期間中は巨大噴火の可能性が十分に小さいと判断できるものと考えております。

○山添拓君 いろいろ条件を付けられたように見えるんですけれども、社会通念上容認できる水準だと判断できると、こう言い切っているわけですね。

巨大噴火が社会通念上容認できるリスクなのかどうか、こういった点は従来の火山影響評価ガイドにはどこにも書かれておりません。パブリックコメントなど取るべき手続も取らないで、文書一つで事実上骨抜きにすると。これ、自ら定めた基準すら貫徹できていないということであります。

これ、社会通念上容認されていると言いたがるのは、前回のこの調査会でもお話ありましたが、要するに、これは、起こりっこないことを想定するのはおかしいじゃないかと、こういう考えが根底にあるんだと思うんですね。荒唐無稽な想定だと。しかし、そんなに荒唐無稽なことなのかと。

原子力規制委員会は、先ほど浜野委員の質問にもありましたが、二〇一三年に原発の安全目標を定めております。安全目標として求める炉心損傷頻度と格納容器機能喪失頻度を御説明ください。

○政府特別補佐人(更田豊志君) お尋ねの安全目標については、原子力規制委員会において規制を進めていく上で達成を目指す目標として議論を進めておるものであります。

これまでの議論の結果、旧原子力安全委員会で検討がなされていた、これは正確に言いますと安全目標ではなくて性能目標でありますけれども、性能目標におきまして、炉心損傷頻度について炉当たり一年に十のマイナス四乗、格納容器の機能喪失頻度について炉当たり一年に十のマイナス五乗といった目標を議論の基礎とすることで、原子力規制委員会において合意に至ったものであります。

○山添拓君 つまり、炉心損傷頻度でいえば一万年に一回程度、格納容器機能喪失頻度でいえば十万年に一回程度ということであります。一万年とか十万年に一回の事故にも対応できる性能を求めているんですよ。

そして、規制委員会が言っている巨大噴火とは、噴火規模としては数十立方キロメートル程度を超えるような噴火と定義されておりますので、日本で過去十二万年に三十立方キロメートル以上の火山噴火が十七回発生しているとされますから、およそ七千年に一回なんですね。これは安全目標を上回ります。

ですから、委員長、やっぱりこれ、社会通念上容認されているなどというのは、従来の規制委員会が求めてきた安全目標ともそごをしますので、撤回するべきではありませんか。

○政府特別補佐人(更田豊志君) この炉心損傷頻度であるとか格納容器の機能損傷頻度というのは、十のマイナス四乗とか十のマイナス五乗と言いますけれども、これは確率論で言うところの独立事象の確率を表したものであって、十のマイナス四乗イコール一万年に一回というものではありません。例え話として十のマイナス五乗を十万年に一回ですとか十のマイナス四乗を一万年に一回と言いますけれども、この炉心損傷頻度といったものは正確には炉心損傷確率の問題であって、年数における何年というものではありません。

さらに、破局的噴火、巨大噴火に関して言いますと、有史以来のデータの蓄積というものがありませんので、確かに、御指摘のように、数千年前に巨大噴火が起きたことを、事実をもってしてその発生頻度を割り出すことはできません。

○山添拓君 いや、おっしゃるとおり、有史以来記録はないんですよ。しかし、だからといって、次に起こらないとは言い切れないわけです。

大体、そもそも活断層については、規制委員会は十二万年から十三万年の遡って調査をし、その対応を求めているわけです。一万年に一回、いや、七千年に一回、こういう巨大噴火であれば社会通念上許容されているなどというのはとんでもない誤りだと言わなければなりません。改めて撤回すべきだということを指摘しておきたいと思います。

そのことを指摘した上で、今日は次のテーマに参ります。

福島原発事故の被害賠償を求める裁判で判決が相次いでおります。国の責任を問うた裁判としては、昨年三月の前橋地裁、十月の福島地裁、今年三月十五日の京都地裁、十六日の東京地裁がその責任を認めております。昨年九月の千葉地裁は、これは結論として国の責任を認めませんでしたが、津波は予見できたと判断しています。国や東電が言う津波は想定外だったという主張は、集団訴訟で一度も認められておりません。

判決に共通しておりますのは、二〇〇二年に政府の地震調査研究推進本部が示した長期評価の評価です。国が原発の津波想定に反映させず、これを無視して敷地高さを超える津波への対策を怠ったことが規制権限を行使しなかった違法に当たるとしています。そこで、改めて長期評価の知見を無視した当時の国の対応を明らかにしたいと考えます。

その前提として伺いますが、二〇〇二年当時、発電中の原発の安全性は、電気事業法に基づく技術基準省令によって審査をされ、技術基準に適合しない原子炉施設には、適合命令を発することで安全性を確保する、周辺住民の生命、身体、財産を保護することとされていました。そして、この権限は経産大臣が持つもので、内閣府に設置された原子力安全委員会が定める指針類を踏まえて、原子炉の安全規制を担うという立場にあったと。この法的な仕組み自体は間違いありませんね。

○政府特別補佐人(更田豊志君) 二〇〇二年当時の電気事業法に基づけば、技術基準の適合命令に関する規制権限は経済産業大臣が有していたということで間違いございません。

○山添拓君 原発の安全性が確保されないときは、周辺住民の生命、身体に重大な危害を及ぼします。周辺環境を放射能で汚染するなど深刻な被害を、災害を引き起こすわけです。したがって、稼働中の原発について、その時々の最新の知見に照らして、科学的な知見に照らして、技術基準への適合性を通じて安全性を審査する必要があったわけです。ですから、規制行政があり、事業者は規制される側、当然のことであります。ところが、果たして、当時の原子力規制行政はその役割を果たしていたのか。

二〇〇二年長期評価は、三陸沖から房総沖の海溝型地震の長期評価として、震源域の具体的な特定はできないものの、日本海溝に沿って長さ二百キロ、幅五十キロ、地震の規模であるマグニチュードは八程度、今後三十年以内の発生確率三〇%と評価をしたものでした。二〇〇八年に東電がこれに沿ってシミュレーションを行ったところ、十五・七メートルという、敷地高さを超える津波が襲来することが想定されたわけです。

私は、昨年二月の当調査会で、当時、国は長期評価に沿った試算を行ったのか、あるいは東京電力に試算を指示したことがあったかと質問をしましたところ、当時の田中委員長は、規制機関においても、東京電力においても、長期評価に基づく津波評価はやっていない、なぜやっていないのかは分からないという答弁でありました。更田委員長も同じ認識でしょうか。

○政府特別補佐人(更田豊志君) お答えいたします。

当時、長期評価に基づきまして原子力安全・保安院が津波評価を行ったという事実はありません。また、東京電力に対し、長期評価の見解に関するヒアリングを行うなどしておりましたけれども、長期評価を基に津波評価を行うように東京電力に指示したという事実は確認できておりません。

○山添拓君 今委員長ヒアリングとおっしゃいましたが、ヒアリングのあったことを示す根拠は何かございますか。

○政府特別補佐人(更田豊志君) 私どもで今確認できるのは、陳述書によってのみであります。

○山添拓君 今陳述書とお話がありました。この間、幾つかの裁判で国が提出した証拠の中に、当時の東京電力の社員が、東電内部や恐らく他社の社員宛てに送ったと思われるメールが添付されておりました。二〇〇二年七月三十一日に長期評価を発表された直後の、八月五日から二十三日にかけてのものであります。

規制委員会と東電にそれぞれ伺いますが、この当時、国と東京電力が長期評価への対応をめぐってやり取りした内容を示す根拠となるもの、指示の文書やメールや面談記録などは、これ以外にはないということですか。

○政府特別補佐人(更田豊志君) お答えいたします。

原子力規制庁におきましては、二〇〇二年の長期評価に関する東京電力とのやり取りに関するメールなどの一切の文書については、当時の原子力安全・保安院から引き継いでおりませんで、また所有もしておりません。

御指摘のメールについては、この陳述書に伴って、平成二十九年十一月十七日に入手したものと承知をしております。

○参考人(小早川智明君) 御質問にお答え申し上げます。

当時の担当者に確認したところ、長期評価についてのやり取りをした文書、メール、メモ、面談記録などについて、当時の原子力安全・保安院の御担当者とのやり取りにつきましては、先生が今御配付されたP三以降ですね、この乙ロ第三四号証の一以降に添付されておりますもののみであると認識しております。

○山添拓君 それ自体が大問題なんですが、ひとまず出されているメールに基づいて質問をさせていただきます。

今委員長お話あったように、裁判で東京電力が提出してきてようやく把握した内容だということでありました。

資料の三ページを御覧ください。二〇〇二年八月五日十九時二十分のメール、川原班長以下四名と、国側担当者が記されております。それぞれの名前、当時の所属とポスト、現在在籍している方については現在の所属について明らかにしていただきたい。

○政府特別補佐人(更田豊志君) お答えいたします。

御質問の件につきましては、原子力安全・保安院原子力発電安全審査課の川原修司耐震班長のほか、花村正樹上席安全審査官、島村邦夫安全審査官、野田智輝係員であると承知をしております。

この四名の方々のうち、現在二名、原子力規制庁には、島村邦夫氏が原子力規制部核燃料施設審査部門に、野田智輝氏が原子力規制部地震・津波審査部門にそれぞれ所属をしております。

そのほかの二名の方の所属は現在把握をしておりません。

○山添拓君 資料の四ページから五ページにかけて、八月五日のメールには、Q1とQ2という質問と、それに対する答えが添付されております。これらは保安院においては保管しておりますか。

○政府特別補佐人(更田豊志君) 原子力規制庁におきましては、二〇〇二年の長期評価に関する東京電力とのやり取りに関するメールなどの一切の文書については、当時の原子力安全・保安院から引き継いでおりませんので、また所有もしておりません。

○山添拓君 Q1は、七月三十一日に地震調査研究推進本部は三陸沖から房総沖で今後三十年以内に津波地震が発生する確率を二〇%と発表したが、原子力発電所は大丈夫かという問いです。Q2は、地震調査研究推進本部は三陸沖から房総沖の海溝寄り領域においてどこでも津波地震が起こることを想定しているのに対し、土木学会は福島沖と茨城沖では津波地震を想定していないがなぜかと問うております。

当時、原子力安全・保安院としても、長期評価によって、従来の津波評価、土木学会の津波評価、津波評価技術と異なる見解が出されたことを意識して、対策の必要性を検討していたということではありませんか。

○政府特別補佐人(更田豊志君) 先ほどお答えをしましたように、当時の資料やメール等を引き継いでおりませんので、当時の具体的な事情、原子力安全・保安院内における事情については資料等はなく、これを私どもは承知をしておりません。

○山添拓君 メールを読む限りは、対応必要だと考えているんですね。

資料の三ページのメール本文に戻りますが、福島から茨城沖も津波地震を計算するべき。本日、東北電力から説明を受けたが、女川の検討では、かなり南まで波源をずらして検討しているとあります。

保安院として、福島沖でも試算すべきだと伝えておりますし、現に東北電力は、波源、津波の想定を宮城沖より南にずらして行っていることがうかがわれるわけです。ところが、これに東京電力は、谷岡、佐竹の論文を説明するなどして四十分間ぐらい抵抗した。結果的には計算するとはなっていないが、推進本部がなぜそうしたのか、委員の先生から経緯を聴取するとなった(宿題)。

規制行政の側から津波の想定を行うべきと言われたのに対して抵抗したと、そして計算せよという指示を引っ込めさせたと言っています。これ事実ですか、規制委員長。

○政府特別補佐人(更田豊志君) お答えします。

繰り返しのお答えになりますけれども、私どもは、当時の具体的な事情に現在承知をしておりません。

○山添拓君 規制される側の東電が抵抗して、津波計算をするべきだと言っていた国の要求をはね返しているわけです。

資料の九ページを御覧ください。八月七日十五時四分のメールです。

宿題を解決するために、東京電力は、長期評価にも関わっていた産業技術総合研究所の佐竹健治氏に意見照会をしております。これ、送信者自身が、突然メールしまして申し訳ありませんと書いておりますので略式の照会にすぎないものですが、資料の十ページ、佐竹氏はその二時間後の十七時十二分のメールで返信をし、自らの見解と長期評価の見解とを比較しながら、津波地震が発生する場所は限られているという谷岡・佐竹論文と、日本海溝沿いのどこでも起こり得る、福島沖も起こり得るという長期評価とどちらが正しいのか、よく分からないというのが正直な答えですと述べています。加えて、長期評価は過去四百年間のデータを考慮しているのに対し、谷岡、佐竹は過去百年間のデータという違いはある。こうして、自説の限界も説明しています。いずれにしても、長期評価の知見を否定などしていないんですね。

ところが、資料の十三ページ。これを東京電力は保安院にどう伝えたか。八月二十三日のメールで昨日と言っておりますので、二十二日のことです。活断層関連のMETIヒア、経産省ヒアリングの終了後、野田審査官、これは正しくは係員ということですが、に標記宿題の件、下記のとおり口頭で説明しました。佐竹先生は分科会で異論を唱えたが、分科会としてはどこでも起こると考えることになったとのこと。土木学会手法に基づいて確定論的に検討するならば、福島から茨城沖には津波地震は想定しない。これだけ伝えたんですね。東電はこのとき、佐竹氏の意見のうちの、よく分からないというのが正直な答えだとか、百年分しか扱っていないといった部分、こうした事実は伝えていないんですね。

東京電力、伺いますが、なぜですか。

○参考人(小早川智明君) まず、御質問にお答えいたします。

まず、掲載されているメールのやり取りがなされたことについては、まず事実として認識しております。その上で、佐竹先生とのやり取りからも分かるとおり、当時は長期評価の津波地震に関する専門家の見解が分かれていたことから、決定論的手法としての対応ではなく、この後段の方に書かれておりますけど、確率論的手法の中に取り込んでいくことを判断したものと認識しております。

私どもといたしましては、巨大な津波を予想することが困難であったという理由で福島原子力事故の原因を天災として片付けてはならず、人知を尽くした事前の備えによって防ぐべき事故を防げなかったものと考えております。事故の教訓と反省を踏まえて、二度とこのようなことを繰り返さないよう徹底してまいる所存でございます。

○山添拓君 いや、後の方はそんなに聞いていることじゃないんですけれども。

いや、要するに、伝えていないわけですよ、正確に。意見照会をしてこいと、国からの宿題になった、ここまでは正しいかもしれません。しかし、その後意見を聞いたけれどもその内容を正しく伝えるでもないと。そして驚くべきことに、このメール、十三ページによりますと、野田係員からは、そうですか、分かりましたという回答があったと記しております。

保安院は、その後、この東電の報告を受けてどのように対応するのか検討したんでしょうか、規制委員長。

○政府特別補佐人(更田豊志君) 再三のお答えになりますけれども、当時の原子力安全・保安院内の具体的な事情については承知をしておりません。

○山添拓君 保安院に、あるいは保安院から引き継いだはずの規制委員会に当時の記録が何ら残されていないということ自体が大問題であります。これ、メールからも読み取れますように、長期評価を受けて、国は対応が必要だと考えたんですね。当然です。政府の地震調査研究推進本部は、一九九五年の阪神・淡路大震災を経て初めて地震学者が集まって公的に情報を発表することができるようになった公的な機関です。その長期評価です。だから気にしたわけです。

改めて伺いますけれども、二〇〇二年の長期評価を受けて、福島第一原発の津波対策との関係でどのように対応するべきなのか、原子力規制行政において検討し、調査し、分析をし、あるいは必要な指示を行ったり報告を受けたりしたその記録は規制委員会において全く残されていない、こういうことですか。

○政府特別補佐人(更田豊志君) 原子力規制庁におきましては、二〇〇二年の長期評価に関する東京電力とのやり取りに関するメールなどの一切の文書について、当時の原子力安全・保安院から、繰り返しになりますけど、引き継いでおらず、また所有もしておりません。

○山添拓君 何もないと、唯一このメールだけだとおっしゃるわけです。そして、メールによれば、長期評価をどう見るのか、それに基づく対応が必要であるか否かの検討は全て東電任せです。東電の回答を、そうですか、分かりましたと言って済ませているわけです。

これで規制行政と言えますか。規制行政が規制される側に全てを委ねる、何ら役割を果たしていなかったということじゃありませんか。規制委員長、どう考えますか。

○政府特別補佐人(更田豊志君) まさに、先生の御指摘のとおりであると思います。その厳しい反省の上に立って設定されたのが原子力規制委員会であります。

○山添拓君 いや、それでは困ると思うんですね。それでどれだけの方がふるさとを失って、苦しみを今なお続けていると思うのか。技術基準の適合性審査を通じた安全性の確保という在り方は全く機能していなかったということが明らかになっています。

事故の原因究明は国会の責任でもあります。メールが出されて初めて浮き彫りになった経過があります。これらは当時の国会事故調にも示されていない事実経過です。

改めて、当時の国と東電、長期評価の対応に関わる指示文書や面談記録、メールなど、一切の資料について、規制委員長とそれから東京電力に、存在しているのかどうか、調査会として、国会として求めていただきたいと思いますし、川原氏はもちろん、メールに登場する野田氏にも国会で事実を語っていただきたいと思います。

委員長、お取り計らいを願います。

○会長(鶴保庸介君) 後刻理事会で協議をいたします。

○山添拓君 長期評価の知見に関しては、この間、東電幹部が強制起訴をされました刑事事件の裁判で新たな証言も出てきております。

二〇〇八年、長期評価に基づいて最大十五・七メートルの津波想定を得て、津波対策の担当社員が武藤副社長に報告をしたと。防潮堤を設置する許認可手続など調査を指示されて検討していたものの、その後、副社長から、理由を示さず十五・七メートルの採用を見送るよう指示されたと。担当社員は、予想外のことで力が抜けたと証言しております。

規制行政と規制される側が一体化する中で、政府が行使すべき権限を行使していなかった。東京電力も対応を怠ってきた。そのことについて、国会事故調にもない事実が明らかになっております。引き続き、このこと、このままにするわけにはまいりませんので、徹底究明を続けていきたいと思います。

以上で質問を終わります。

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