山添 拓 参議院議員・日本共産党

国会報告

2021年・第204通常国会

法務委員会で、検察庁法改正案について、所有者不明土地解消のための法案について質問しました。

要約
  • 検察庁法改正案について質問。 特例的な定年延長の新設を断念し、解釈変更で可能とした勤務延長も、条文上できないとしたもの。 山添拓 議員は、背景に #検察庁法改正案に抗議します の広がりがあると指摘。 法務大臣も「国民の理解を十分に得ることができなかったことを重く受け止めた」と答弁。

○山添拓君 日本共産党の山添拓です。
 法案審議に入る前に、今日閣議決定が予定されております検察庁法改正案について伺います。
 昨年、黒川元検事長を定年後も続投させるために、従来の解釈を百八十度変えて、国家公務員法の勤務延長の規定を検察官にも適用できることとされました。この解釈変更に合わせるために既にできていた法案の内容を変更し、検察官の定年後の勤務延長や役職定年に達した後も続投させる特例が盛り込まれました。検察幹部の人事に官邸が介入できる仕組みだとして批判が広がり、とうとう法案を撤回せざるを得なくなったものであります。
 資料をお配りしておりますが、衆議院の議院運営委員会には既に改正案について文書が配られております。
 大臣に伺います。
 昨年提出した法案と異なり、検察官の定年後の勤務延長や役降りの特例は盛り込まないこととする旨が記されております。こういう内容で法案提出するということで間違いないのでしょうか。
○国務大臣(上川陽子君) 国家公務員等の一部を改正する法律案につきましては、現在、成案が得られるよう努めている最終段階にあるということで御理解をいただきたいというふうに思います。
 その上でお答えを申し上げるところでございますが、同法律案中の検察庁法改正部分につきましては、昨年の通常国会に提出をいたしました改正案が国民の皆様の理解を十分に得ることができなかったことを重く受け止めて、今回、定年年齢の引上げ等のみを行い、御批判をいただきました検察官の定年後の勤務延長などはできないこととする方向で検討をしているところでございます。
○山添拓君 そうしますと、勤務延長を可能だとした解釈変更は、これは事実上撤回することになると、そういう理解でよろしいでしょうか。
○政府参考人(川原隆司君) お答えを申し上げます。
 昨年のその勤務延長につきましては適正なプロセスを経たものであり、これにつきましては適法で有効なものであるというふうに考えております。
○山添拓君 いや、そうではなく、そのなされた解釈変更について、法案の中では勤務延長できなくなるというものを今作られているようですから、これを改めていくということですね。
○政府参考人(川原隆司君) お答え申し上げます。
 まだ閣議決定前でございますので、法案の中身に立ち入った形での御説明は控えさせていただきたいと存じますが、さきに行いました解釈変更、勤務延長に関する解釈変更、これ自体は、繰り返し申し上げますが、適正なプロセスを経て行ったものでありまして、有効なものと考えております。
○山添拓君 いや、それを聞いているんじゃないですよ。その解釈変更をしたと説明されているものを改めるんですねということを伺っています。
○政府参考人(川原隆司君) お答えを申し上げます。
 委員から提出されています資料でちょっと御説明を申し上げたいと思いますが、委員提出の資料の中に国家公務員法等の一部を改正する法律案というタイトルの資料がございます。繰り返し申し上げますが、法案まだ提出しておりませんので検討中の段階ということでこれはやりますが、この三のところにございますように、勤務延長の適用の除外とございます。これは、改正案で適用の除外規定を設けることとしておりますので、論理の必然の問題として、さきになされた解釈変更が生きているという前提で、改正法において適用除外規定を法律で明確に設けるという内容で検討しておりますという趣旨がこの資料の内容でございます。
○山添拓君 なかなか正直にお認めになろうとしないんですけれども。
 要するに、解釈変更で適用できるとしたものを今度はできないように法律上明文化していくと、それは間違いないですよね。
○政府参考人(川原隆司君) お答え申し上げます。
 そういった内容で今最終の詰めを行っているところでございます。
○山添拓君 大臣、なぜそのように変えることにされたんでしょうか。
○政府参考人(川原隆司君) お答えを申し上げます。
 先ほど大臣から答弁ございましたように、昨年提出いたしました改正案の内容が国民の皆様の理解を十分に得ることができなかったということを重く受け止めて、今回このような内容で提出させていただくべく今手続中でございます。
○山添拓君 黒川氏が退職をされ、解釈変更を維持する必要性もなくなったということであろうと思います。
 ハッシュタグ検察庁法改正案に抗議しますというツイッターデモがありました。検事総長OBなどの反対の意見表明もありました。そうした中で法案を撤回し、今回、解釈変更も事実上撤回することになり、法文に勤務延長は適用できないと、こう明記することになったわけです。
 これは大臣にお答えいただきたいのですが、政治による検察の私物化を許すなと、そういう国民の声を、これを大臣も受け止められたと、そういう理解をしてよろしいですね。
○国務大臣(上川陽子君) 先ほど答弁をさせていただきましたけれども、昨年の通常国会に提出した改正案につきましては、国民の皆様の理解を十分に得ることができなかったということについては極めて重く受け止めているところでございます。国民の皆さんの信頼なくして検察の、検察官の勤務そのものもあり得ないということでございますので、国民の皆様から様々なお声をいただいたということについて重く受け止めた、その上で、今回のような提案をしてまいりたいというふうに思っているところでございます。
○山添拓君 新たな法案の策定に至った検討経過については改めて御説明をいただきたいと思います。司法の独立を脅かすような政治を断じて行うことのないよう、重ねて求めておきたいと思います。
 それでは、法案について伺います。
 所有者不明土地の解消、発生予防が趣旨とされます。資料をお配りしております。三ページです。
 市町村の地籍調査では、登記簿のみでは所有者等の所在が不明な土地の割合が二二・二%、探索の結果、最終的に所在不明な土地の割合は〇・四四%とされます。これは午前中から出ている数字でもあります。探索すればかなり判明するという点は確認しておきたいと思いますが、それには時間と労力が要りますので、公共目的の使用や災害復旧などを進める上で所有者不明土地の対策が必要であることは事実だと考えます。
 ただ、この表からも分かるように、所有者不明の土地というのは満遍なく広がっているわけではないかと思います。一般的に見て、林地では割合が高く、都市部、人口集中地区では相対的に少ないようだと、こういうことは少なくとも言えるのではないかと思いますが、国交省はいかがですか。
○政府参考人(吉田誠君) お答え申し上げます。
 平成二十九年度の地籍調査におきまして、不動産登記簿から直ちに所有者の所在が判明しなかった土地の割合は、筆数ベースで、これ全体平均では約二二%となっております。地帯別に見ますと、委員提出資料にございますとおり、都市部が一六%、宅地が一九%、農地が一九%であるのに対しまして、林地が約二八%と最も多く所有者不明土地が確認されているところでございます。
○山添拓君 利用価値が低いと思われる土地で多く見られるということも言えます。相続しても積極的に取得したり登記をしたりするインセンティブが働きにくい、そういう土地であります。こうした土地を含めて相続登記を義務化しようというのが今回の不動産登記法の改正案です。
 民法八百九十六条により、相続人は、相続開始のときから、すなわち被相続人が亡くなったときから一切の権利義務を承継します。相続人が複数いる場合には法定相続分による共有状態となり、遺産分割協議を経て、誰がどの遺産をどのぐらいの持分で相続するか決めていくことになります。従来は協議がまとまった段階で相続登記を行ってきましたが、本法案では、協議がまとまる前の言わば中間段階であっても、法定相続分に基づく登記を義務付けています。
 協議できちんと決めてから登記をしたいと、こう考える相続人にとっては、意思に反する登記を強制されることにはならないでしょうか。
○政府参考人(小出邦夫君) お答え申し上げます。
 相続登記の義務化の内容として、法定相続分による相続登記を求めるということ、今委員から御指摘がございましたように、具体的相続分に基づく結果と異なる結果を相続、登記の内容を強制するというような意見もございまして、相続登記の義務化の内容としてはどうかというような意見もあったところではございます。
○山添拓君 いや、ならなぜそのまま法律にするのかということが問われるわけですが。
 相続後、遺産分割前の中間的な登記ですね、こういう登記をしたくない相続人にとっては、ではどうしたらよいということですか。
○政府参考人(小出邦夫君) 今回新たに設けました相続人申告登記という負担の軽い手続で登記をしていただく、義務履行をしていただくということを期待して、想定しているところでございます。
○山添拓君 つまり、相続と遺産分割と権利関係は二度変わるわけですが、二度の変化を二度とも正確に登記に反映させることまでは求めていないと、こういう理解でよろしいですか。
○政府参考人(小出邦夫君) 相続登記を行う義務ですけれども、三年以内に行うことを義務付けておりますけれども、いずれにしても、相続関係、登記名義人である被相続人が死亡した後の相続関係につきましては、まず、相続が開始した場合、各相続人は相続によって所有権を取得する、これは法定相続分による共有持分を取得するということになる、その時点でまず相続登記の申請義務を負うことになりますが、これは、現行法の下でも可能であります法定相続分での相続登記の申請で義務を履行することが可能ですけれども、今般の改正によって新たに設けた相続人の申告の登記の申出をすることによっても義務を履行することが可能でございます。
 また、遺産分割がされたケースにつきましては、履行期間である三年以内に現に遺産分割がされた場合には、遺産分割の内容を踏まえた所有権の移転の登記を申請していただくことになります。相続人申告登記をした後に遺産分割が調いまして、その後遺産分割が行われた場合には、遺産分割から三年以内に遺産分割の結果に基づく所有権の移転の登記の申請を義務付けるということになっております。
○山添拓君 お答えいただいていないんですけれども、相続登記の、申告登記ですね、新たに設ける申告登記、これを活用しようと。それを使ってもらえば取りあえず最初の義務はクリアできますよと、こういう説明をされてきているわけですが、それを強調されればされるほど、民事局長は衆議院では申告登記の活用が期待されるとまでおっしゃっているんですけれども、それを強調されればされるほど、相続登記の義務化、遺産分割前の状態での登記の義務化というのは、これはあえてする必要はないんじゃないかということを指摘せざるを得ないと思うんですね。申告登記をやればいいわけですから、と思います。
 ちなみに、この相続登記の義務化ですけれども、この義務は、相続人が登記をする前に亡くなってしまった場合、二次相続の場合にも義務が課されることになるんでしょうか。
○政府参考人(小出邦夫君) 委員御指摘のとおりでございます。
○山添拓君 それは条文上どのように読めるんですか。
○委員長(山本香苗君) 小出民事局長。すぐお答えできませんか。
 速記を止めてください。
   〔速記中止〕
○委員長(山本香苗君) 速記を起こしてください。
○政府参考人(小出邦夫君) 今回の改正法の七十六条の二におきまして、「所有権の登記名義人について相続の開始があったときは、当該相続により所有権を取得した者は、自己のために相続の開始があったことを知り、かつ、当該所有権を取得したことを知った日から三年以内に、」ということで登記の申請義務を課しておりますが、今申し上げました「当該相続により所有権を取得した者」の中には、相続が数回ある、数次相続して所有権が順次移転してくる場合も含む概念として整理しております。
○山添拓君 「所有権の登記名義人について相続の開始があったときは、」というのがその前提ですので、最初の被相続人、そして相続人、その次の二次相続人と、最初の相続が開始されたときに次の相続人の登記義務が発生するという条文かと思うんですね。
 二次相続人については義務になるのでしょうか。
○政府参考人(小出邦夫君) 趣旨からして、二次相続、三次相続の場合もこの「当該相続により所有権を取得した者」に含めて読むようにしております。
○山添拓君 罰則付きで義務にしようとするものですので、ちょっと趣旨からしてというだけでは弱いのではないかと思うんです。
 そもそも、これ義務違反というのは誰がどうやって判断するのかと。不動産登記には表示に関する登記と権利に関する登記とがあります。表示に関する登記は、不動産登記法二十九条など、登記官に調査権限があります。しかし、所有権者が誰かなどを示す権利に関する登記については、登記官は形式的審査権しか持たないと理解されています。例えば、土地が二重に売買されるようなケースであっても、先に登記を申請してきた者を権利者として認めて、本当は別の者が既に買っているんじゃないかとか、詐欺的な売買じゃないかとか、そういうことは審査しないわけですね。
 ところが、本法案では、登記官に実質的な審査を求めています。自己のために相続の開始があったことを知り、かつ、当該所有権を取得したことを知った日から三年以内、あるいは正当な理由がないのにその申請を怠ったという具合です。これは提出書類だけでは判断できないと思うんですね。登記官はどう判断していくことになるんでしょうか。
○政府参考人(小出邦夫君) まず、過料の裁判を行うのは裁判所でございますので、最終的な義務違反の有無の判断、これは過料の裁判の手続を行う過程で裁判所によって行われることになります。もっとも、裁判所が義務違反の事実を知ることは困難でありますため、法務局の登記官が過料を科すべき事案を把握した場合には、これを裁判所に対して通知することを予定しております。
 そこで、登記官における相続登記の義務違反の端緒の把握方法でございますが、第一次的に登記官において捕捉することになりますが、その場面といたしましては、例えば、相続人が遺言書を添付して特定の不動産について登記の申請をした際に、当該遺言書が他の不動産の所有権についても当該申請人に移転するといった内容とするものであったような場合には、そのような端緒をつかんだということになります。
 他方で、今般の不動産登記法の見直しでは、相続登記等の申請の履行期間の始期につきまして、権利取得についての当事者の主観、要するに権利を取得したことを知ったことに係らしめる要件を設けております。また、これを履行期間内に行わない場合であることに加えて、申請をしないことに正当な理由がないときに限り過料を科すといった規定を設けているわけでございます。そこで、この正当な理由の具体的な類型につきましては通達等において明確化するほか、登記官から裁判所に対する過料に処せられるべき者についての事件の通知、過料通知についての手続も省令等において明確に規定することを想定しております。
 こういった方策によりまして、登記官による過料通知に当たっての要件判断、これは正当な理由があるかないかといったことを適切かつ安定的なものになるよう十分な配慮を行う予定にしております。
○山添拓君 現行法にも過料を科す規定がありますが、ほとんどその実績はありません。事実上、義務違反を見極めるのは極めて難しいと思うんですね。
 加えて、違反が判明するということは、今民事局長もお話あったように、登記を申請してくるわけですよね、何らかの申請をされてくるわけです。逆に言えば、そのときには相続人が判明して、所有者が分かるということじゃないですか。所有者が分かるということであれば、所有者不明状態というのは解消されるわけですよね。ですから、法律の目的は所有者不明の解消ですから、実際にその所有者が出てきたときに、既に所有者不明状態が解消に向かおうとしているときに罰則を科すということはやはり慎重でなければならないと思うんですが、いかがでしょうか。
○政府参考人(小出邦夫君) そこは委員御指摘の点のとおりと思っておりまして、正当な理由がないという認定をする場合には、個々の事案に応じて登記官の方から登記を申請しないことについて個別具体的に事情を聴き、催告をし、それでも登記を申請しないということについて正当な理由があるとは認められない場合について過料を科すといった運用を想定しております。
 例えば、どういった場合に正当な理由があるかということですけれども、数次相続が発生して相続人が数十人を超えるなど極めて多数に上って、戸籍謄本の、必要な資料の収集あるいは他の相続人の把握に時間を要するケース、あるいは遺言の有効性や遺産の範囲などが争われて訴訟が係属しているケース、あるいは登記を申請する義務を負う者について重病などの事情があったケースなどが考えられます。
 したがいまして、こういった事情を個々に見ながら、催告した上でも登記をしない場合、こういった事情があって登記を申請しないということであれば正当な理由があるというような認定をする、そういった運用を予定しているところでございます。
○山添拓君 相続登記は相続人全員で行う必要がありますが、より簡易な相続人登記、申告登記を導入して、これによって相続登記の義務は履行されたものとみなされると、そういう条文になっています。この登記は申出によるとなっていますが、職権登記だということも条文上書かれています。
 先ほどからの議論の中で、出生から死亡までの戸除籍は不要だと、そこまでたくさんの資料を出す必要はないというお話もありました。これは相続人が配偶者だとか子である場合には割と容易なことだと思いますが、兄弟や姉妹という場合には、先順位の相続人がいないということを明らかにする必要があります。相続人であることを示すために、自分より優先する相続人がいないということを示す必要がある。
 職権登記ということでありますから、職権によって相続人であることを調査する、そういうこともあり得るんでしょうか。
○政府参考人(小出邦夫君) 相続人申告登記の添付書面の在り方につきましては、これ、そもそも相続人申告登記、相続の発生や法定相続人と見られる者を公示するものでありまして、法定相続人による権利移転を公示するものではございませんので、その申出に当たっての添付書面としては、被相続人の出生から死亡に至るまでの戸除籍謄本を提出するまでの必要はなく、相続人であるという関係が分かる限度での資料を添付していただくことを想定しておりますけれども、具体的に、相続人申告登記の申出の手続あるいは登記に関して必要な事項、これ省令で定めることにしておりますので、申出に際して提供すべき添付資料の範囲、これ負担軽減をどのように図っていけるかという観点から、またどのような工夫が可能か、引き続き検討していくこととしております。
○山添拓君 申告登記、活用を期待するということですから、申告が負担とならない運用を検討すべきだと思います。
 ところで、この申告登記をした相続人が亡くなった場合、この場合には二次相続人は申告登記できるんですか。
○政府参考人(小出邦夫君) それはできるということを想定しております。
○山添拓君 この相続申告登記は、法定相続人の一人であることを登記に記して公示する制度です。相続人が全部で何人いるのか、また登記された人の持分はどのぐらいか、それはこの申告登記だけでは分からないことになろうかと思います。
 したがって、申告登記のみによっては所有者不明の状態が解消するわけではないと考えますけれども、これは大臣、いかがでしょうか。
○国務大臣(上川陽子君) この相続人登記、申告登記でございますが、これは所有権の登記名義人に相続が発生したこと、そして当該登記名義人の法定相続人と見られる者を報告的に公示するものであるということでございますので、相続人の探索にコストや時間を要するといった問題の解消には有効であると考えております。
 しかし、遺産分割がされないまま相続が繰り返される、また多数の相続人による共有関係が生じる事態というのは、この相続人申告登記のみでは防止はできないというものでございます。したがいまして、多数の相続人が生ずることで権利の集約のための登記手続が複雑なものとなるとの問題につきましては、引き続き発生するものでございます。その意味で、所有者不明土地に関するこのような問題が解決するわけではないということは認識をしているところでございます。
 多数の相続人による共有関係を解消するためには、相続人間でできる限り遺産分割がされ、その上で、その内容を踏まえた登記がされる必要があると認識をしております。今般の改正におきましても、遺産分割を促進するために、遺産分割に関しまして期間制限を設けたり、また遺産分割がされた場合の相続登記の申請義務を定めているところでございます。
 法務省といたしましては、遺産分割が行われ、その結果が登記に適切に反映されることになるようになることが今般の改正の趣旨に沿うものであることなどにつきまして、相続登記や遺産分割を取り扱う司法書士等の専門職者と十分に連携をしながら、積極的に周知広報に取り組んでまいりたいと考えております。
○山添拓君 遺産分割の問題など、引き続き議論すべき点がありますので、次の機会に質疑をさせていただきたいと思います。
 ありがとうございました。